我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，长期以来，党和政府在灾害应对及管理方面投入大量人力、物力和财力，也承担了巨大压力。党的十八届三中全会明确提出“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”。当前，我国巨灾保险工作已经迈出实质性步伐，取得阶段性进展，但是，我国巨灾保险制度推进确实存在很多现实困难需要亟待破解。

当前我国建立巨灾保险制度面临很多困境。一是保险市场的巨灾风险分散能力明显不足。巨灾保险制度建设面临的一个关键问题是巨灾保险补偿基金的来源问题，这个问题取决于基金归集的渠道、规模和效率。巨灾保险从本质上来讲是财产保险，尽管近年来我国财产保险市场发展较为迅速，但与经济发达国家相比，我国财产保险的保险密度（人均保费）与保险深度（保费收入占GDP的比重）依然有巨大差距。与此同时，我国财产保险公司及再保险公司数量相对较少，市场结构也极为不合理，不利于巨灾风险的分散。

二是法律规范不断颁布与巨灾保险法制缺失并存。尽管国家对于巨灾风险的管理极为重视，已多次在规范性文件中明确要求推进巨灾保险制度的建设，但是这些相关规范性文件多见于笼统的政策性的号召与指导纲领，并没有就巨灾保险制度在法律层面上进行设计与布局。至今为止，我国仍没有形成一套完备的巨灾保险法制体系，所出台的一些相关立法及应急方案等，更多地体现为政府的灾后救济制度。可见，当前我国巨灾风险管理存在着法律规范不断颁布与巨灾保险法制缺失并存的矛盾。

三是当前我国政府在巨灾风险分散机制体系中的功能定位不合理。政府在巨灾风险管理框架中的作用没有进一步细化为巨灾风险管理、资金支持、政策支持、审计与监督、公众教育、政府救援等风险分散体系中各功能方面。从我国巨灾风险管理的实践来看，政府的角色主要体现在政府救援方面。这造成了每次巨灾发生后，民众过度依赖于政府的财政支出和慈善募捐的畸形状态。这种政府为主导的灾后补偿救济的巨灾风险分散方式，反向激励了承担巨灾风险的民众，使人们更加依赖于政府的财政补偿，而忽视了通过投保巨灾保险而进行风险管理的方式。

四是我国民众巨灾风险意识较为淡薄。与一般灾害事故相比，巨灾是小概率事件，巨灾风险发生的频率可能是几年、十几年一遇，甚至是百年一遇。由于巨灾风险具有难预测、发生频率低的特点，因此，民众往往只会在一次严重巨灾事件之后被短暂唤起巨灾风险意识及对巨灾保险的注意，但是随着时间的消逝，其短暂唤起的危机意识亦逐渐消退，认为相似的巨灾事件不会在同一地点连续发生或者不会在自己身上发生，投保人的风险意识、保险意识淡薄。

五是巨灾风险数据不足导致巨灾风险评估难度大。产品开发技术水平低，风险精算及产品开发是保险经营最重要的工作之一，保费的厘定及承保能力的评估均有赖于准确的风险评估结果，而巨灾风险的评估不像其他保险类型那样，可以仅由以往的损失数据资料实现保险精算方式推估，而需藉由复杂的巨灾危害度分析及建筑物巨灾损害分析方可求得，而且其中又隐含有大量的不确定性，评估技术难度大。无法取得较精确的巨灾风险信息，使保险公司无法了解所承担的风险，对巨灾保险保持谨慎的态度，而不愿轻易承保。

针对上述存在的困境，有如下建议。首先，完善和优化巨灾保险供给侧改革。一是明确界定巨灾保险类别。在巨灾保险制度体系内，区分商业保险和基本巨灾保险，把基本巨灾保险作为国家灾害管理的重点，最大化提高巨灾保险制度的效率。二是丰富巨灾保险产品供给，根据建立巨灾保险制度总体规划设计，进一步加强保险产品的研发和制度设计，出台洪水、台风等多灾因的巨灾保险产品，逐步形成包含主要灾害的综合性巨灾保险制度。三是丰富巨灾保险制度层次。目前当务之急就是对城乡居民提供基本的、普遍的巨灾保障制度，其中，要以灾害多发地区和经济欠发达地区为主。

其次，积极推动商业性巨灾保险，作为基本巨灾保险的补充。国家应支持和鼓励各地根据当地实际情况，开展地区巨灾保险，充分满足地区差异化保障需求。巨灾保险具有准公共产品特征，市场失灵是各国建立巨灾保险普遍面临的挑战，需要政府和市场二者紧密结合，形成互补优势，才能应对市场失灵。国际上成功的经验证明，政府在巨灾保险制度中扮演着重要角色。针对我国现阶段增值税和住宅地震保险实践，减免增值税除了能刺激巨灾保险供求外，还能降低制度运行中小额增值税计提和缴纳的操作成本，有助于提高巨灾保险运营效率。同时，针对一些特殊群体的基本巨灾保险部分给予保费补贴，解决低收入群体巨灾保险诉求高而购买力不足问题，通过保险机制，逐步消除因灾致贫和因灾返贫，切实让巨灾保险制度发挥应有作用。

再次，推动巨灾保险立法尽快出台。通过立法，明确各方权利义务和职责，明确巨灾保险制度的产品形态和业务范围，规范运营流程和操作行为，明确政策支持形式和内容。另外，通过立法将巨灾保险以强制或半强制的形式确定下来，是国家提高灾害治理水平和社会风险管理意识采取的有效措施。

最后，提高公众的巨灾保险意识，强化对巨灾风险的自主防御。提高参保率是巨灾保险顺利运行的关键因素之一，为了更好地达到大数法则的作用，实现风险的充分分散，提高全民保险意识是切实之需。因此，需要政府、保险监管机构、行业协会对居民和企业加强引导和宣传，让防灾、减灾和保险防范深入人心，增强公众对巨灾风险采取主动防范措施的能力。