为进一步完善宏观审慎政策框架，更加有效防范系统性风险，发挥逆周期调节作用，并适应资产多元化的趋势，中国人民银行决定从2016年起将现有的差别准备金动态调整和合意贷款管理机制“升级”为“宏观审慎评估体系”(Macro Prudential Assessment，简称MPA)。这是我国央行监管理念的一次重大转变。

一、何为宏观审慎监管

目前，无论是学术界还是主要国际监管组织，还没有对宏观审慎监管的定义达成一致意见。但可以将宏观审慎监管看作是一种从整体金融体系视角出发，以降低金融体系系统性风险为主要目标的维持金融稳定的监管方式。

1、最终目标与操作目标。从最终目标看，宏观审慎监管旨在维护整个金融体系稳定，同时减少或者避免金融体系不稳定带来的宏观经济波动。从操作目标看，宏观审慎监管的目的在于防范金融体系的系统性风险。

2、从两个维度防范金融体系的系统性风险。一是防范金融机构间相关的、共有的风险；二是防范金融体系顺周期性带来的系统性风险。金融机构间相关的、共有的风险主要来自于现代金融机构相同或相似的资产类别风险，以及机构之间业务的交叉所导致的间接风险。而金融体系的特性够将系统性风险在经济繁荣时提升，在经济不景气时“雪上加霜”，抑制体系内部的顺周期性以提高金融体系对实体经济衰退及其他负面冲击的恢复能力，从而降低系统性风险就成为另一个监管目标。

3、监管工具。宏观审慎的主要监管工具根据各国际监管组织要求和各国实践的不同而不同。总体包括三大类：一是信贷相关的工具，包括LTV(按揭贷款与房产价值比率)上限、外币贷款上限等；二是流动性相关的工具，包括准备金要求、限制期限错配等；三是资本金相关的工具，包括逆周期资本金要求、动态准备金要求等。

二、宏观审慎的发展历史

“宏观审慎”(macro prudential)作为专业术语首次在国际范围内是在1979年6月库克委员会(Cooke Committee)(巴塞尔银行监管委员会的前身)的一次会议中。这次会议提出：“我们所关注的微观经济问题中的微观审慎问题，一旦开始融入宏观经济问题时，就应该被称为宏观审慎问题。我们对宏观审慎问题保持合理关注，并把这些问题与我们关注范围内的宏观经济问题联系起来。”

1997年亚洲金融危机将宏观审慎监管再次带入人们的视线，开始广泛引起金融监管者的重视。1999年后，国际金融界展开了对宏观审慎指标评估的研究，并在针对一些金融部门评估中取得了一定成绩，这些指标开始成为评价一个国家金融体系强健程度的重要指标。2000年，国际清算银行总经理Crockett对宏观审慎监管的概念进行了较系统的阐释，成为宏观审慎监管概念发展史上的重要里程碑。

2008年国际金融危机真正将宏观审慎管理从理论界拉向监管实践。微观审慎监管所出现的问题让宏观审慎得到空前重视。在实践中，系统重要性金融机构风险防范、银行资本标准对金融系统顺周期性的影响以及对与宏观经济相关联的金融系统风险性的监测尤其受到关注。

目前，国际监管组织中巴塞尔银行监管委员会推出的基于宏观审慎监管角度的巴塞尔III协议成为宏观审慎监管的里程碑式文件。与基于微观审慎角度的巴塞尔II相比，巴塞尔III从微观审慎角度加强了对资本数量、质量的要求，更为重要的是从宏观审慎角度，引入了针对系统性风险时间维度的逆周期资本缓冲、资本留存缓冲、杠杆率要求。同时，引入了针对系统性风险横截面维度的系统重要性银行的资本附加，并加强对影子银行体系的监管。如此扩大了的监管范围正切合了宏观审慎监管中对“系统”问题的重视。

三、为何建立宏观审慎监管体系

1、原因。虽然在1998年和2008年，我国并没有爆发重大的金融危机，但是我国经济的发展阶段和主要矛盾决定了我们的金融体系并不是没有系统性风险。

一是银行业与房地产业、地方政府隐性担保的产能过剩行业的关联较紧密，在产能过剩矛盾不断积累、地方政府财政体系改革以及房地产市场周期性调整的状况下，风险暴露必须引起关注。二是利率市场化改革还未彻底实现，利率“双轨制”下带来的套利空间仍然存在，大量的中小企业、小微企业，这些企业都存在较严重的融资难问题，从而大量影子银行或者类影子银行的金融行为快速发展，在监管滞后的情况下，银行理财产品及银信合作、券商通道的火爆、私人借贷行业的乱象暴露出了很多风险。

在此背景下，建立宏观审慎的监管体系有利于我国利用更有效的监管框架分析、研究和化解我们遇到的金融体系风险，有利于监管当局站在整个金融体系的层面上考虑监管问题，以避免系统性风险的出现。

2、对货币政策的影响。对宏观审慎管理的定义和工具仍然存在认识差别，但宏观审慎监管经常使用三类工具。这三类工具对货币政策将有一定影响。

一是逆周期资本缓冲。逆周期资本缓冲政策能够增强金融体系的弹性，并降低信贷周期。如果遇见金融危机，那么出于机构自身的理性行为，银行降低对实体经济信贷的供给，即便货币政策利率大幅度下降，也难以促使银行放贷。逆周期资本缓冲带来更高的资本缓冲空间，使得货币政策信贷供给的传导渠道保持通畅。即当执行逆周期资本缓冲政策时，用来抵消更严格的信贷条件的货币政策的需求降低。

二是LTV比率限制政策。LTV比率限制政策能降低房地产投资和住户消费对金融冲击的反应，部分缓解了金融体系顺周期性自我加速机制。有了LTV限制，部分的替代货币政策，货币政策不用在经济繁荣时仅仅通过货币政策来降温，实施过紧的货币政策。同时，IMF的研究发现，较低的LTV值也会提高货币政策的传导效率。

三是准备金要求。这是宏观审慎政策影响信贷的工具。当准备金利率低于市场利率时，准备金要求相当于对贷款进行征税，进而加大存贷款利差，降低对实体经济的信贷供给，从而实现对信贷行为的影响。同时，研究发现准备金要求的上升会导致汇率贬值，影响一国的资本流入。

四、人民银行自2016年起实施宏观审慎评估体系

央行自2011年以来实施的差别准备金动态调整和合意贷款管理机制，在加强宏观审慎管理、促进货币信贷平稳增长、维护金融稳定方面发挥了重要作用。

1、差别准备金动态调整。指对金融机构存款准备金与其资本充足率、资产质量状况等指标挂钩。实行差别准备金制度可以制约资本充足率不足且资产质量不高的金融机构的贷款扩张。

2、合意贷款。指符合经济信贷政策意图的贷款，是对金融机构在一个时期内的贷款总额进行投放节奏与投放规模的安排。央行2011年开始实施合意贷款约束机制，比如每年的信贷总规模控制以及3：3：2：2的季度投放节奏。合意贷款管理机制实质就是差别准备金动态调整机制，核心内容是指金融机构适当的信贷投放应与自身的资本水平以及经济增长的合理需要相匹配。其中，资本约束不仅包含过去8%的最低资本要求，还包含逆周期资本、系统重要性附加资本、储备资本等基于宏观审慎的资本要求。信贷扩张越快，偏离合意水平越多，未来积累的风险就可能越大。因此，资本要求就会相应提高，以抑制金融扩张的顺周期波动，防范系统性风险积累，保障金融支持实体经济的可持续性。合意贷款具有透明、规则化以及动态调整的特点。金融机构可根据既定公式和相关参数自行测算合意贷款增速，并了解宏观政策取向和导向。这在最大程度上限制了人为的自由裁量权，也体现出其与传统贷款规模分配的根本区别。  

3、监管理念变革。2014年8月，国务院办公厅印发了《关于多措并举着力缓解企业融资成本高问题的指导意见》（国办发〔2014〕39号），明确要求人民银行“进一步研究改进宏观审慎管理指标”。为进一步完善宏观审慎政策框架，更加有效地防范系统性风险，发挥逆周期调节作用，并适应资产多元化的趋势，人民银行决定从2016年起将现有的差别准备金动态调整和合意贷款管理机制“升级”为“宏观审慎评估体系”(Macro Prudential Assessment，简称MPA),以更有效防范金融风险。市场普遍认为，MPA体系的推出标志着大金融监管体系浮出水面，央行将实现对中国金融体系的全面监管，这也将是中国金融监管改革的方向。

4、MPA体系内涵。MPA既保持了宏观审慎政策框架的连续性、稳定性，又有以下改进：

一是MPA体系更为全面、系统，重点考虑资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性、定价行为、资产质量、外债风险、信贷政策执行等七大方面，通过综合评估加强逆周期调节和系统性金融风险防范。

二是宏观审慎资本充足率是评估体系的核心，资本水平是金融机构增强损失吸收能力的重要途径，资产扩张受资本约束的要求必须坚持，这是对原有合意贷款管理模式的继承。

三是从以往的关注狭义贷款转向广义信贷，将债券投资、股权及其他投资、买入返售资产等纳入其中，有利于引导金融机构减少各类腾挪资产、规避信贷调控的做法。新的评估体系从关注银行信贷规模延展到整个社会融资，央行的监管范围随着银行资产端的多元化发展实现全覆盖监测。

四是利率定价行为是重要考察方面，以促进金融机构提高自主定价能力和风险管理水平，约束非理性定价行为，避免恶性竞争，维护良好的市场竞争环境，有利于降低融资成本。我国目前完全放开了存贷款利率浮动的上下限，存贷款基准利率对实际信贷利率的指导和参考意义将逐渐减弱。MPA的推出，有利于央行强化对市场利率的调控和引导，培育市场对政策利率的认知度和接受度。除了稳定短期利率，更好发挥再贷款、中期借贷便利（MLF）、抵押补充贷款（PSL）等工具对中长期流动性的调节作用，引导和稳定中长期市场利率。通过弱化对数量工具的依赖、改进宏观审慎管理框架、完善收益率曲线、发展衍生工具市场等改革来疏通利率传导渠道。MPA体系加强了对银行资产、负债两端的监管，以进一步压缩不规范融资空间，进一步理顺信贷派生渠道，提高货币政策的边际效用，为货币政策调控框架由数量型向价格型过渡做准备。

五是MPA体系更加灵活、有弹性，按每季度的数据进行事后评估，同时按月进行事中事后监测和引导，在操作上更多地发挥了金融机构自身和自律机制的自我约束作用。

六是MPA体系既借鉴国际经验，又考虑了我国利率市场化进程、结构调整任务重等现实情况，有利于促进金融改革和结构调整。

下一步，人民银行将继续按照党中央、国务院的统一部署，实施好稳健的货币政策，在借鉴国际经验和立足国情的基础上，不断完善宏观审慎政策框架，为结构性改革营造适宜的货币金融环境，防范系统性金融风险。